Имплементация положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Конституции РФ по вопросам исполнения решений по искам к казне РФ.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод имеет обязательную юридическую силу для всех членов Совета Европы.

Учитывая взаимосвязанные положения п. 4 ст. 15 Конституции РФ и ст. 1 ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" от 30 марта 1998 г.[1], правомерно сделать вывод, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод как самостоятельный договорной акт является составной частью правовой системы Российской Федерации, сохраняя при этом свое международно-правовое качество. Россия должна последовательно реализовывать в отношении данного международного договора императивное требование - pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться).

Прямо установлено, что Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации[2].

Эффективность проводимой в России судебной реформы во многом зависит от результативности исполнения судебных решений.

Особенную важность в данном случае представляет собой списание денежных средств со счетов федерального бюджета, т.к. имеет политическое значение ввиду масштабов предъявляемых требований, а также того обстоятельства, что в данном случае списание со счетов, открытых органам федерального казначейства, представляет собой ответственность государства - казны, гарантированную ст. 53 Конституции, а также ст. 1069 - 1070 ГК РФ. Проблема исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, не является только внутринациональной, к сожалению, она вышла на международный уровень. По статистике Европейского суда по правам человека, предметом почти сорока процентов дел, касающихся РФ и принятых к рассмотрению, является неисполнение судебных решений государством.

Важную роль в решении вопросов исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, сыграли ст. 6 Конвенции и решения Европейского суда по правам человека. Напомним, что до 1 января 2006 г. данный вопрос регулировался с помощью ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете РФ и Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666, которые в 2005 г. были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ[3]. Исполнение судебных актов, обращенных к казне государства, в настоящее время регулируется БК РФ, который ФЗ от 27.12.2005 № 197-ФЗ[4] дополнен новой главой 24.1 - "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации". Положения названной главы вступили в силу 1 января 2006 г.

Применение в бюджетном праве решений Европейского суда по правам человека способствует не только уяснению и единообразному применению на всей территории России правовых норм, но и самое главное - обеспечивает соответствие бюджетно-правовых норм европейским стандартам в области прав человека.

Значение Конвенции о защите прав человека и основных свобод непосредственно для Конституционного Суда РФ состоит в том, что в необходимых случаях положения этого акта, входящего в правовую систему России, применяются Конституционным Судом РФ в системной связи с толкованием положений Конституции и с оценкой обжалуемого акта [5].

Так, рассматривая действующую модель исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, Конституционный Суд Российской Федерации активно использовал ст. 6 Европейской конвенции о правах человека и основывал свои выводы на ее положениях.

Далее Конституционный Суд Российской Федерации основывался на правовой позиции Европейского суда по правам человека, сформулированной в Постановлении от 9 декабря 1994 г. по делу "Стрэн Грик Рифайнериз" и Стратис Андреадис против Греции" (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece). Европейский суд по правам человека отметил, что законодательное регулирование, противоречащее общеправовому принципу "никто не может быть судьей в собственном деле", обернулось в судебных разбирательствах явным неравенством власти и права.

Исходя из названного прецедента, Конституционный Суд сделал вывод, что, участвуя в регулируемых гражданским законодательством отношениях, возникающих при возмещении вреда, причиненного частным лицам, Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками этих отношений. Действуя в рамках дискреционных полномочий в сфере правового регулирования исполнительного производства (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), государство, тем не менее, не может использовать такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-правовых образований и частных лиц.[6]

Таким образом, государство, руководствуясь указанными конституционными положениями, может возложить исполнение требований судебных актов на различные органы и организации, исходя из того, что вне зависимости от избранного варианта положение взыскателя в сфере исполнительного производства не должно ухудшаться, несмотря на то, что ответчиком является публичная власть.

Постановление КС оказалось удобным для законодателя - в нем даны указания, критерии, формы правового акта и определено его внутреннее содержание. Многие правовые позиции были учтены законодателем и вошли в новую главу Бюджетного кодекса РФ 24.1 – «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Таким образом, реализуясь в практике Конституционного Суда РФ, постановления ЕСПЧ выступают в качестве фактора развития российского бюджетного законодательства и согласования его с положениями Конвенции.

Анализ нормативно-правовых актов в сфере исполнительного производства и практики применения с целью выявления возможных причин неэффективности исполнительного производства показывает, что проблема содержит в себе два аспекта - и законодательный, и организационный[7].

На такой подход нацеливает и Конституционный Суд РФ, указывая в Постановлении от 14.07.2005 г. № 8-П, что «законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации (как и по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета), во всяком случае, должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих государственных структур (решения и действия, которые стали причиной вынесения судебного решения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина». Здесь же Конституционный Суд отмечает, что «включение положений об исполнении судебных актов по искам к Российской Федерации в специальные законы, каковыми являются федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год, приводит к тому, что механизм исполнения соответствующих судебных решений не опирается на стабильную правовую основу, чем нарушается принцип верховенства права, включающий в качестве обязательного элемента правовую определенность.

На основании вышеизложенного следует отметить, что толкование Конвенции и Протоколов к ней, даваемое Европейским судом по правам человека и содержащееся в его решениях, является обязательным и универсальным для уяснения исходных начал и основополагающих принципов бюджетного законодательства России. Применение Конституционным Судом РФ положений ст. 6 Конвенции и ряда решений Европейского суда по правам человека представляет собой своеобразную имплементацию положений Конвенции и решений Европейского суда в смысле их единообразного толкования, способствующего выработке Конституционным Судом РФ собственных правовых позиций по делам о соответствии норм бюджетного законодательства Конституции РФ и принятию решений, соответствующих международным обязательствам России.

[1] СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.

[2] Бондарь Н.С. Национальный конституционный контроль в соотношении с конвенционной юрисдикцией Европейского суда по правам человека // Юстиция. 2006. №3. С. 90.

[3] Постановление КС РФ от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3199.

[4] Федеральный закон от 27.12.2005 № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве» // Российская газета. № 296. 2005.

[5] Тиунов О. О роли Конвенции о защите прав человека и основных свобод и решений Европейского суда по правам человека в практике Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2001. № 3. С. 94.

[6] Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // Вестник Конституционного Суда РФ. №4. 2005

[7] Валеев Д.Х., Челышев М.Ю. Исполнительное производство: процессуальная природа и цивилистические основы: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции / Статут. 2009