Обеспечение иска по делам из бюджетных правоотношений.

Нонсенс в практике исполнительного производства.

В.Ш. Насибуллина

Старший специалист 1 разряда

юридического отдела

Вестник Российской правовой академии №2.2010.

В соответствии с Федеральной целевой программой "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011[1] годы повышение уровня исполнения судебных решений обозначено как одна из основных задач в целях повышения качества правосудия, уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций наряду со следующими задачами: обеспечение открытости и прозрачности правосудия; повышение доверия к правосудию; обеспечение доступности правосудия; обеспечение независимости судей.

Эффективность проводимой в России судебной реформы во многом зависит от результативности исполнения судебных решений.

Особенную важность в данном случае представляет собой списание денежных средств со счетов федерального бюджета, т.к. имеет политическое значение ввиду масштабов предъявляемых требований, а также того обстоятельства, что в данном случае списание со счетов, открытых органам федерального казначейства, представляет собой ответственность государства - казны, гарантированную ст. 53 Конституции, а также ст. 1069 - 1070 ГК РФ. Применение в бюджетном законодательстве решений Европейского суда по правам человека способствует не только уяснению и единообразному применению на всей территории России правовых норм, но и самое главное - обеспечивает соответствие бюджетно-правовых норм европейским стандартам в области прав человека.

Проблема исполнения судебных актов, обращенных к казне государства, не является только внутринациональной, она вышла на международный уровень. По статистике Европейского суда по правам человека, предметом почти сорока процентов дел, касающихся РФ и принятых к рассмотрению, является неисполнение судебных решений государством[2].

1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве".

Закон №197-ФЗ в соответствии с принципом единства бюджетной системы установил общий для всех бюджетов порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.[3]

На основании ст. 242.1 БК РФ исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с БК РФ на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.

В соответствии со ст. 242.3 БК РФ исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федерального бюджетного учреждения - должника, направляется судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем вместе с документами, указанными в п. 2 ст. 242.1 БК РФ, в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В УФК по РД 19.10.2009г. поступило заявление взыскателя с приложением надлежащим образом заверенного определения Советского районного суда г.Махачкалы от 13.07.2009г. и исполнительного листа по делу №2-928/08 от 14.09.2009г. о взыскании с МВД по РД в его пользу 2520000 руб.

Согласно п.2 вышеупомянутой статьи органы Федерального казначейства не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет должнику уведомление о поступлении исполнительного документа и о дате его приема к исполнению с приложением копии судебного акта и заявления взыскателя.

Во исполнении данной нормы закона УФК по РФ направило МВД по РД уведомление 21.10.2009г.

Должник в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления представляет в орган Федерального казначейства информацию об источнике образования задолженности и о кодах бюджетной классификации Российской Федерации, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению исполнительного документа применительно к бюджетной классификации Российской Федерации текущего финансового года.

Для исполнения исполнительного документа за счет средств федерального бюджета должник одновременно с указанной информацией представляет в орган Федерального казначейства платежный документ на перечисление средств в размере полного либо частичного исполнения исполнительного документа в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств федерального бюджета, по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации.

Данное требование МВД по РД исполнено не было.

При отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов и остатка средств, полученных должником от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, для полного исполнения исполнительного документа должник направляет главному распорядителю (распорядителю) средств федерального бюджета, в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения ему дополнительных лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа с указанием даты его поступления в орган Федерального казначейства.

МВД по РД направило запрос-требование МВД РФ 10.11.2009г., однако должником так и не были исполнены требования исполнительных документов.

Должник обязан представить в орган Федерального казначейства платежный документ на перечисление в установленном порядке средств для полного либо частичного исполнения исполнительного документа не позднее следующего рабочего дня после дня получения в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации.

В случае неисполнения федеральным бюджетным учреждением переданного ему исполнительного документа в соответствии с требованиями, установленными г. 24.1 БК РФ, орган Федерального казначейства приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на всех его лицевых счетах, включая лицевые счета его структурных (обособленных) подразделений, открытые в данном органе Федерального казначейства (за исключением операций по исполнению исполнительных документов), с уведомлением этого федерального бюджетного учреждения и соответствующего главного распорядителя (распорядителя) средств федерального бюджета.

Во исполнении указанного положения, а также в связи с нарушением п.8 ст. 242.3 БК РФ УФК по Республике Дагестан 21.01.2010г. приостановило операции по расходованию средств МВД по РД в связи с неисполнением требований исполнительного документа № ВС 002623778 от 14.0.92009г. Советского районного суда г.Махачкалы.

При этом необходимо учесть, что перечень оснований для возобновления приостановленных операций по лицевым счетам является строго исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

В частности, операции по лицевым счетам должника возобновляются при предъявлении должником в орган Федерального казначейства документа, подтверждающего исполнение исполнительного документа, документа об отсрочке, о рассрочке или об отложении исполнения судебных актов либо документа, отменяющего или приостанавливающего исполнение судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ.

Органы Федерального казначейства не являются органами принудительного исполнения и не наделены полномочиями по совершению действий обязывающего характера в отношении бюджетополучателей.

Необходимо обратить внимание, что ОФК не могут осуществлять самостоятельное списание денежных средств с лицевых счетов бюджетополучателей или иным способ ими распоряжаться.

На основании Постановления Правительства от 1.12.2004г. №703 «О федеральном казначействе»[4], Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Негативную статистику по делам о неисполнении требований исполнительных документов увеличивают подобные нижеприведенному примеру судебные акты.

Ларюшкин В.В. обратился в суд с исковым заявлением к УФК по Республике Дагестан о разблокировании счетов МВД по РД и взыскании зарплаты с МВД по РД. Одновременно истец подал заявление о принятии мер по обеспечению иска, с требованием обязать УФК по Республике Дагестан возобновить операции по лицевым счетам МВД по РД. Определением Советского районного суда г.Махачкалы от 26.01.2010г. требования относительно принятия мер по обеспечению иска удовлетворены, на УФК по РД возложена обязанность по возобновлению операций по лицевым счетам МВД по РД, а также наложен запрет принимать действия по блокированию лицевых счетов МВД по РД.

В литературе, посвященной гражданскому и арбитражному процессу, даны различные определения обеспечения иска. Однако чаще всего под ним понимается принятие судом (арбитражем) мер, гарантирующих возможность реального исполнения будущего решения по делу (реализацию исковых требований в случае удовлетворения иска). Данное определение, где за основу берутся: традиционно рассматриваемая в качестве таковой процессуальная цель института, суд как орган, управомоченный в соответствии с законом принимать обеспечительные меры, и собственно меры, следует признать доминирующим как в дореволюционных, так и написанных в советское и постсоветское время работах[5].

Используя приведенное выше определение как формулу, некоторые исследователи расширяли его содержание за счет указания уже на признаки, присущие обеспечительным мерам, а не обеспечению иска в целом, на лиц, имеющих право ходатайствовать об их принятии, либо на материальные средства обеспечения. Так, К.Н. Анненков писал, что "под обеспечением иска следует разуметь не что иное, как принятие различного рода охранительных мер, допускаемых законом по просьбе заинтересованной стороны, в большинстве случаев истца, но иногда и ответчика, когда он является встречным истцом, - мер относительно имущества ответчика с целью заранее гарантировать истцу возможность получить от ответчика удовлетворения его требований"[6]. А.Х. Гольмстен считал, что "под обеспечением иска разумеется установление таких ограниченных размером искового требования мер, которые гарантируют истцу возможность получить удовлетворение от ответчика, в случае признания данного права судом"[7]. М.А. Гурвич характеризовал обеспечение иска как указанные законом меры, принимаемые судом по требованию истца, прокурора или по собственной инициативе, имеющие целью обеспечить исполнение решения суда о присуждении, если такое решение будет вынесено[8]

Своеобразное понимание обеспечения иска получило свое выражение в определениях, которые дали ему в своих трудах И.М. Зайцев и А.А. Ференц-Сороцкий. Первый видел в нем "гражданский процессуальный институт, регламентирующий временные ограничения ответчика в осуществлении полномочий собственника (в праве владения, пользования и распоряжения имуществом) с целью гарантировать исполнение будущего судебного решения по делу"[9], т.е., главным образом, ограничивал действие обеспечения иска применением только в отношении собственника имущества; второй же находит, что под обеспечением иска стоит понимать принудительные меры, налагаемые судом по просьбе истца и заключающиеся в ограничении права распоряжения ответчиком материальным предметом спора[10].

На основании вышеизложенного, применение судом в определении положений ст.139 ГПК РФ недопустимо, т.к. противоречит основам бюджетного законодательства.

Определение Советского районного суда г.Махачкалы от 26.01.2010г. делает невозможным исполнение Определение Советского районного суда г.Махачкалы от 13.07.2009г. Судебный акт не должен вызывать затруднений при исполнении и не может подменять собой другое решение.

Указанный выше пример заставляет усомниться, что суды являются правоприменительными органами, и все больше наталкивает на вывод, что они выступают в качестве правозаменительных органов.

Единственно законным способом выхода из сложившейся коллизии явилось принятие Определения Советским районным судом г.Махачкалы от 8.02.2010г., которым установлено принять отказ истца от иска, производство по делу прекратить, отменить по делу обеспечительные меры.

Рассмотренная проблема показывает, что судебная практика касательно исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы находится в стадии формирования. В этот период важное значение приобретает толкование регулирующих данные вопросы норм БК РФ, ГПК РФ, ФЗ «Об исполнительном производстве», поскольку то или иное толкование указанных норм ложится в основу правоприменительной практики.

[1] Постановление Правительства РФ от 21.09.2006 № 583 (ред. от 17.03.2009) "О федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы" // Собрание законодательства РФ. 09.10.2006. № 41. ст. 4248

[2] Бондарь Н.С. Национальный конституционный контроль в соотношении с конвенционной юрисдикцией Европейского суда по правам человека // Юстиция. 2006. №3. С. 90.

[3] Сауль С.Н.Чеботарев М. Порядок установлен - как же выполнять? // ЭЖ-Юрист. 2006. №8

[4] Собрание законодательства РФ. 06.12.2004. № 49. ст. 4908

[5] Абрамов С.Н. Советский гражданский процесс. М., 1952. С. 172; Александровский С.В. Гражданский процесс РСФСР. Л., 1927. С. 83; Анохин В.С. Предприниматель и арбитражный суд. М., 1998. С. 148; Гражданский процесс / Под ред. В.В. Яркова. М. 2004. С. 288, 289 (автор - В.В. Ярков).

[6] Анненков К.Н. Опыт комментария к Уставу гражданского судопроизводства. Т. 3. СПб. 1887. С. 128.

[7] Гольмстен А.Х. Учебник русского гражданского судопроизводства. СПб. 1913. С. 275

[8] Советское гражданское процессуальное право / Под ред. М.А. Гурвича. М. 1957. С. 170, 171; Советский гражданский процесс / Под ред. М.А. Гурвича. М. 1975. С. 127.

[9] Зайцев И.М., Викут М.А. Гражданский процесс России. М. 1999. С. 221.

[10] Гражданский процесс / Под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. М. 1998. С. 170.